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Del escurridizo control judicial de los Proyectos de Ley

By sevach

Un caso interesantisimo ha sido zanjaoo por la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 28 de Abril de 2010 (rec.278/2008). Básicamente se trataba de la impugnación por dos Asociaciones del acto de trámite consistente en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008, aprobado por el Consejo de Ministros, por vulneración de la  Ley 30/2003, de 13 de octubre, norma que exigía imperativamente que los anteproyectos que habían de configurar los Ministerios competentes debían incorporar un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo, así como por conculcarse la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en cuanto el mismo exige que los proyectos de disposiciones de carácter general y planes de especial relevancia sometidos a aprobación del Consejo de Ministros incorporen un informe sobre su impacto por razón de género.

1. La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestima el recurso en los siguientes términos:

? Lo primero que ha de determinarse es si el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado es o no una actividad “sometida al Derecho Administrativo”. Y en este punto debe adelantarse que la Sala coincide plenamente con la resolución recurrida. Como ha señalado lasentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1998, dictada en el recurso de casación núm. 7250/1994 y citada en la decisión impugnada, el procedimiento legislativo tiene carácter bifásico en la medida en que está integrado por dos fases: la primera (residenciada en el Poder Ejecutivo) comprende la elaboración -respetando los trámites correspondientes- del anteproyecto de ley y su posterior aprobación por el Consejo de Ministros; la segunda (en las Cortes Generales) incluye la tramitación en sede parlamentaria del proyecto presentado y finaliza, en su caso, con su aprobación.

De esta forma, como señala expresamente la sentencia del Tribunal Supremo citada, “la actuación ministerial para elaborar el anteproyecto es ya trámite del procedimiento de elaboración de la ley”, conclusión que debe extraerse del tenor del artículo 22.2 de la Ley del Gobierno, que afirma que “el procedimiento de elaboración del proyecto de ley (…) se iniciará en el Ministerio o Ministerio competentes”,

Esta especial naturaleza jurídica del proyecto (y anteproyecto) de ley permite extraer una primera e importante consecuencia: dicha actuación gubernativa no se inserta en procedimiento administrativo alguno ni, por tanto, debe reputarse sometida al Derecho Administrativo, sino que forma parte -como trámite esencial de esa primera fase- del procedimiento legislativo, cuyo desenvolvimiento no es susceptible de impugnación en vía a través de ninguno de los recursos administrativos previstos en la Ley de Procedimiento Común.?

En otras palabras, el Proyecto de Ley pertenece al procedimiento legislativo y esto no es procedimiento administrativo con lo que no puede la Jurisdicción Contencioso-Administrativa controlarlo.

2. Así y todo el caso impone una reflexión. Si no es la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la que debe controlar esa actuación gubernamental de aprobación del Proyecto de Ley, ¿quién debe controlarlo?. Varias opciones caben.

• Quizás se trata de cuestiones políticas y deben resolverse en sede parlamentaria, con ocasión del debate político; al fin y al cabo, el legislador sólo está sometido a la Constitución ( al bloque de la constitucionalidad) y no puede verse limitado o comprometido por leyes anteriores. Sin embargo, esto plantea el espinoso tema de si las llamadas ?leyes generales? con pretensiones de vincular el procedimiento legislativo sectorial (ej. Ley General Tributaria, Ley General Presupuestaria,etc) serían a estos efectos una mera ?recomendación? para el legislador posterior.

• O quizás, el control vendría dado en la fase de admisión o rechazo del Proyecto por la Mesa del Congreso o del Senado, que podría ser rechazado si no cumpliese el Proyecto sus exigencias formales por mandatos de leyes anteriores.

• O quizás todo control se remitiría a un eventual recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional si una ley aprobada en tales condiciones- de conculcación del mandato formal de otra ley anterior- entrase en vigor, por posible infracción del procedimiento que deriva del Reglamento del Congreso y Senado.

Tengo dudas sobre la respuesta mas correcta, y sin duda la Audiencia Nacional ha razonado su criterio. Sin embargo, algo chirria cuando estamos ante un acto del Gobierno, como cabeza del ejecutivo ( Consejo de Ministros o Ministro), al que el legislador ( tanto con ley ordinaria como con Ley Orgánica) le ha impuesto una obligación formal ( incluir un estudio de impacto de género), y además  dicho Proyecto todavía no ha entrado formalmente en las Cámaras del Poder Legislativo; bajo estas circunstancias todas de cuño administrativo, hay que recordar que los confines del ?acto político? tal y como lo define la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dejan fuera los ?elementos reglados? de la decisión. Y por eso, en conclusión, cabría decir que estamos ante una actuación administrativa que ignora un elemento reglado y como tal controlable por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Rechazar este singular control de tan singular caso, permite que las leyes quedan en papel mojado por decisión del Gobierno.

3. La cosa tiene su trascendencia, ya que en los últimos años, el legislador ha mostrado especial predilección por fijar principios y reglas formalmente impuestos al Ejecutivo pero que materialmente pretenden encorsetar la función legislativa futura.  En ocasiones, el cumplimiento estricto de tanta recomendación o requisito paralizaría de facto el quehacer futuro legislativo, en línea con las curiosas leyes de igualdad de género que provocan que lo políticamente correcto desemboque en lo jurídicamente farragoso, como ya expuso Sevach en un expresivo post anterior relativo a las leyes de igualdad de género y su aplicación práctica.

Lo que importa resaltar es que de fondo subyace una deficiente técnica legislativa, cuando las leyes emanadas del Poder Legislativo no se cumplen por el propio Poder Ejecutivo. Y por eso, viene al caso la cita de Don Quijote en su carta a Sancho Panza, ofreciéndole consejos sobre el gobierno de la ínsula Barataria:

?No hagas muchas pragmáticas, y si las hicieres, procura que sean buenas, y sobre todo que se guarden y cumplan, que las pragmáticas que no se guardan lo mismo es que si no lo fuesen, antes dan a entender que el príncipe que tuvo discreción y autoridad para hacerlas no tuvo valor para hacer que se guardasen; y las leyes que atemorizan y no se ejecutan, vienen a ser como la viga, rey de las ranas, que al principio las espantó, y con el tiempo la menospreciaron y se subieron sobre ella?.

Full post as published by Derecho Público español on May 17, 2010 (boomark / email).